7日，新華社受權(quán)播發(fā)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。方案提出，從2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

這一方案的出臺，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國試行的階段。通過全國試行，不斷提高生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)的效率，將有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，積極促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民環(huán)境權(quán)益。

方案提出，通過在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評估管理和技術(shù)體系、資金保障和運(yùn)行機(jī)制，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

方案要求，到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

據(jù)了解，2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》。在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省(市)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作。

在試點(diǎn)方案基本框架的基礎(chǔ)上，此次印發(fā)的方案對部分內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充完善：一是將賠償權(quán)利人范圍從省級政府?dāng)U大到市地級政府，提高賠償工作的效率;二是要求地方細(xì)化啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w情形，明確啟動賠償工作的標(biāo)準(zhǔn);三是健全磋商機(jī)制，規(guī)定了“磋商前置”程序，并明確對經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)，賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。

官方解讀

賠償協(xié)議達(dá)成后 可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。為什么要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?誰可以提出損害賠償?環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人17日就相關(guān)問題接受了記者采訪。

破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局

今年初，貴州省開出了一份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書。一家企業(yè)因?yàn)榉欠ㄌ幚砦勰嘣廴经h(huán)境，被貴州省環(huán)保廳索賠900多萬元，用于被損害地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。

這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一個典型案例。2015年，中辦、國辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省(市)開展改革試點(diǎn)工作。

損害生態(tài)環(huán)境是有代價的。但我們也看到，在渤海灣溢油污染、松花江水污染、常州外國語學(xué)校土壤污染等諸多事件中，公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時修復(fù)。

環(huán)保部這位負(fù)責(zé)人說，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的首先就是實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。環(huán)境保護(hù)法確立了損害擔(dān)責(zé)的原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

他表示，這一改革也是彌補(bǔ)制度缺失的需要。在我國，國家所有的財產(chǎn)即國有財產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。

他指出，目前，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法條件尚不成熟，在開展試點(diǎn)后，需要進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為立法積累經(jīng)驗(yàn)。

明確賠償權(quán)利和義務(wù)

生態(tài)環(huán)境受到了損害，誰有賠償義務(wù)?誰有索賠權(quán)利?

方案規(guī)定，違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠。

在賠償權(quán)利人方面，2015年印發(fā)的試點(diǎn)方案規(guī)定，賠償權(quán)利人是省級政府。此次印發(fā)的方案則將賠償權(quán)利人由省級政府?dāng)U大至市地級政府。

這位負(fù)責(zé)人解釋，實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎(chǔ)，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權(quán)利人進(jìn)行擴(kuò)大。

方案規(guī)定，省級、市地級政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如貴州省政府可以委托貴州省環(huán)保廳來進(jìn)行索賠工作。

方案同時規(guī)定，跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地

在試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上，此次印發(fā)的方案明確“磋商前置”，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)過磋商，達(dá)成賠償協(xié)議。這份經(jīng)過磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)后，如果賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這將賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力，促進(jìn)賠償協(xié)議落地。

方案也明確，對于磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

這位負(fù)責(zé)人表示，下一步環(huán)保部將積極推動各地制定實(shí)施方案，以案例實(shí)踐為抓手，扎實(shí)推進(jìn)工作。

在加強(qiáng)技術(shù)保障方面，環(huán)保部將會同有關(guān)部門強(qiáng)化環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評估規(guī)范管理。

同時，環(huán)保部將會同最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等相關(guān)部門，推進(jìn)解決各地在改革試行過程中遇到的問題和困難。 新華社

獨(dú)家解讀

焦點(diǎn)1：賠償權(quán)利人范圍從省級政府?dāng)U大到市地級政府

2015年中辦、國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下稱《試點(diǎn)方案》)規(guī)定，賠償權(quán)利人是省級政府。南都記者注意到，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)將賠償權(quán)利人范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到市地級政府。

《方案》規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。省級、市地級政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。

同時明確具體管轄范圍：省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級政府管轄;其他工作范圍劃分由省級政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定。跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

“賠償權(quán)利人限制在省人民政府，對試點(diǎn)工作形成了很大制約?！辟F州省環(huán)保廳政策法規(guī)處處長陳松此前向媒體介紹試點(diǎn)情況時就曾表示，無論是開展磋商、簽署賠償協(xié)議，還是申請司法登記確認(rèn)均涉及大量的法律文書，需要以省政府的名義去實(shí)施，加大了協(xié)調(diào)難度。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)也認(rèn)為，實(shí)踐中，省級政府要對市一級甚至縣一級的每一起損害賠償案件提起訴訟，成本高、負(fù)擔(dān)重?，F(xiàn)將損害賠償權(quán)利人下放至市地級政府，無疑能夠提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率。

此外，按照《方案》，省級、市地級政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。對此，王燦發(fā)提出，將來可根據(jù)損害賠償?shù)姆秶筛鱾€指定部門進(jìn)行分工，“涉及到哪一個部門就讓哪一個部門去訴訟”。

焦點(diǎn)2：設(shè)置“磋商前置”程序

在磋商機(jī)制的設(shè)置上，《方案》在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上，明確賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)在磋商與訴訟的選擇上要“磋商前置”，也就是說，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

對此，王燦發(fā)指出，這是為了減少訴訟負(fù)擔(dān)。在實(shí)踐中，如果能夠通過磋商來解決的損害賠償案件，相對容易執(zhí)行，而不能磋商解決需要到法院打官司的案件，則需經(jīng)過很長時間的訴訟，費(fèi)時費(fèi)力，效率低下。因此，以磋商作為前置條件，能夠讓責(zé)任人及責(zé)任單位自覺承擔(dān)責(zé)任，使后期的執(zhí)行更容易一些。

他還提到，當(dāng)?shù)亍拜^有影響”的大企業(yè)造成生態(tài)環(huán)境損害時，政府與企業(yè)進(jìn)行磋商，是一種“比較和諧”的解決問題的方式，能夠減少對立。

焦點(diǎn)3：落實(shí)改革責(zé)任　每年上報工作情況

《方案》規(guī)定，落實(shí)改革責(zé)任。各省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)黨委和政府要加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，及時制定本地區(qū)實(shí)施方案，明確改革任務(wù)和時限要求。同時明確有關(guān)人員專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

為何強(qiáng)調(diào)落實(shí)責(zé)任?

王燦發(fā)對南都記者表示，試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，一些地方并沒有很積極地提出損害賠償訴訟。究其原因，是因?yàn)樘崞鹪V訟對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)造成較大壓力，這是“得罪人的事情”。

他強(qiáng)調(diào)，在這種情況下，如果沒有一定的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，文件執(zhí)行就會流于形式。因此，需要建立規(guī)則、明確職責(zé)，對失職的責(zé)任人可以追究責(zé)任。

此外，《方案》還規(guī)定，自2019年起，每年3月底前將上年度本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作情況送環(huán)境保護(hù)部匯總后報告黨中央、國務(wù)院。

王燦發(fā)認(rèn)為，報告制度是一種監(jiān)督方式，同時也有利于黨中央、國務(wù)院進(jìn)一步總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，為下一步立法工作提供借鑒。

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